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La valutazione: Valutazione dei risultati
La valutazione dei risultati del "procedimento Pisl è un'operazione soggettiva che tenta di determinarne la qualità. Possiamo asserire che è qualitativo il Pisl che propone interventi fortemente integrati, che è frutto di una partecipazione attiva da parte del partenariato, che è da questo condiviso. La qualità dei progetti, naturalmente, consente di ipotizzare l'impatto sullo sviluppo economico. La valutazione che presentiamo è il frutto di un'indagine effettuata attraverso interviste ai medesimi soggetti del partenariato nella prima parte con riguardo alla costruzione del Pisl, nella seconda specificamente al grado di integrazione dei progetti Pisl e nella terza ed ultima relativamente al rapporto tra i soggetti (attori ed istituzioni).
La fase preparatoria.
L'analisi delle operazioni considerate mette in evidenza sostanzialmente:
- una sostanziale coerenza delle operazioni con le trame progettuali del PISL
- un'alta integrazione di tipo verticale, con proiezioni anche future
- una scarsa integrazione di tipo orizzontale
- genesi e sviluppo dell'idea progettuale sostanzialmente mono-istituzionale.
Rispetto al primo punto, c'è poco da dire. Come era prevedibile tutte le operazioni analizzate, comprese le due non finanziate, sono del tutto coerenti con le tre linee di sviluppo del PISL Tridente. Si tratta di operazioni legate a misure differenti ma tutte fortemente collegate alla valorizzazione, o alla salvaguardia, dello specifico morfologico, economico e socio-culturale dei territori interessati.
Più interessanti risultano le riflessioni intorno al punto B. Qui con integrazione di tipo verticale intendiamo dire che un'operazione non risulta essere fine a se stessa ma si presenta come parte di un percorso progettuale più grande, legato a quello specifico territoriale. Le azioni sono, infatti, collegate ad altri progetti attivi sul territorio, più o meno espliciti. Così ad esempio l'operazione privata si colloca in un ambito di completamento di una struttura turistica già avviata, che si è sviluppata grazie al contributo erogato ma che necessità di ulteriori interventi di ampliamento. L'intervento destinato al miglioramento della gestione dei rifiuti si colloca in un percorso-progetto che dovrebbe svilupparsi sia con l'ampliamento delle funzioni specifiche di destinazione della piazzola di smaltimento, sia con percorsi di potenziamento della raccolta differenziata (es. raccolta porta a porta). I due interventi di difesa del suolo con tecniche di ingegneria naturalistica, sia quello finanziato che quello non finanziato, si collocano all'interno di una strategia più ampia di rilancio infrastrutturale, soprattutto in termini di viabilità, delle due aree interessate, al punto che l'operazione non finanziata è comunque andata a buon fine utilizzando fondi di altra natura. Stessa cosa per i due interventi mirati alle aree artigianali ed industriali, in un caso l'operazione si colloca all'interno di un progetto complessivo di rilancio economico di un'area marginale, nell'altro va a potenziare una serie di interventi di carattere infrastrutturale pregressi e si intreccia -come vedremo meglio più avanti- anche con interventi di altro genere, nello specifico di tipo ambientale e sociale (attrezzatura di un'area a verde destinata a parco giochi).
Emerge dunque un quadro positivo, in cui le singole operazioni sembrano collocarsi all'interno di percorsi di sviluppo locale pensati e non fini a se stessi, in cui vi è una chiara linea progettuale -dove vogliamo andare, cosa vogliamo fare- di valorizzazione degli ambiti e delle potenzialità locali.
Diversa è la situazione per quanto riguarda il punto C. L'integrazione orizzontale, o meglio la sua percezione, intesa come riconoscimento della connessione tra le diverse operazioni considerate presenti nel PISL, risulta essere abbastanza scarsa. Si rileva che sono poche le operazioni che risultano essere direttamente integrate con le altre. Sappiamo, dall'analisi complessiva delle operazioni PISL, che vi sono alcune eccezioni (esempio progetti legati alla fortezza di Castelnuovo Garfagnana), ma il quadro generale di insieme che ne esce, o comunque quello percepito, e di un certo livello di disgregazione complessiva.
L'ultimo punto in elenco evidenzia un altro aspetto di potenziale debolezza in termini integrativi nella 'partnership pubblico-privata' per lo sviluppo territoriale. Le idee progettuali considerate sono tutte originate da una singola istituzione (Comune, CM, ecc.), e carenti appaiono i coinvolgimenti o le influenze da parte di altri soggetti nella fase progettuale (quindi in termini di input direzionali decisivi), con una sola eccezione (il caso della piazzola dei rifiuti) in cui assume un ruolo chiave un soggetto privato proprio con riferimento alle direttive progettuali generali.
Lo sviluppo progettuale.
Nell'affrontare lo specifico dei singoli percorsi progettuali è più difficile individuare elementi di comunanza ed omogeneità. Volendoci tentare possiamo dire che:
- non emergono particolari problematiche in termini organizzativi e di finanziamento con alcune eccezioni
- non ci sono sostanziali differenze progettuali tra quanto previsto e quanto realizzato ex-post
- parte dei progetti, per motivazioni differenti, hanno subito slittamenti temporali al punto che alcuni non sono ancora completamente conclusi.
Con riferimento al primo aspetto, eccezion fatta per due operazioni che non hanno ricevuto finanziamento e che comunque sono procedute-, c'è una sostanziale omogeneità tra gli intervistati nell'affermare che lo sviluppo progettuale non ha avuto particolari problematiche. L'unico elemento che viene sovente richiamato è un eccesso di burocrazia che il più delle volte appare difficilmente comprensibile dagli attori coinvolti, soprattutto perché non sembra del tutto coerente con le funzioni di valutazione e monitoraggio degli interventi.
Non sembra invece aver generato particolari problematiche in termini di aumento della burocratizzazione la parziale sovrapposizione funzionale di Regione e Provincia.
Venendo al secondo e terzo punto va detto che, salvo casi sporadici, le operazioni considerate hanno seguito lo sviluppo progettale previsto con piccole variazioni sostanzialmente funzionali ma di scarso rilievo complessivo. Se in termini progettuali complessivi c'è stata una sostanziale coerenza tra quanto previsto e quanto effettivamente realizzato, diverso è il discorso per quanto riguarda la tempistica delle operazioni, che si distribuisce a macchia di leopardo. I motivi che hanno portato a ritardi sono per il 75% legati a piccole varianti progettuali che hanno allungato i tempi di realizzazione. Un solo caso si presenta come più complesso e in cui i ritardi sono da addebitare in parte a problematiche legate alle modalità di finanziamento e in parte a difficoltà progettuali interne di carattere prettamente burocratico ma non dipendenti dallo specifico del PISL.
I risultati.
Venendo ai risultati conseguiti, possiamo affermare -come era forse prevedibile- che quasi tutti gli intervistati si dicono pienamente soddisfatti degli obiettivi raggiunti. Si possono distinguere però due eccezioni una in negativo e l'altra in positivo.
In un solo caso l'intervistato si mostra in qualche modo insoddisfatto ritenendo non completamente compiuti gli obiettivi progettuali. Questi attribuisce le responsabilità di questo parziale insuccesso a difficoltà di tipo normativo-burocratico che non erano state previste in fase progettuale e che hanno inciso invece in maniera significativa sulla efficacia complessiva dell'intervento.
In positivo si distingue invece un'operazione, per altro particolarmente problematica, che a detta dell'intervistato ha attivato una serie di spin-off progettuali non preventivati inizialmente e che hanno dato vita ad una sorta di piccolo piano integrato d'area che si è sviluppato oltre gli obiettivi progettuali iniziali. Nei casi rimanenti gli intervistati hanno semplicemente segnalato il pieno raggiungimento degli obiettivi previsti.
Anche per quanto riguarda la durata temporale in termini di impatto sul territorio delle operazioni, non vengono segnalate particolari notazioni. Tutti gli intervistati concordano nell'affermare che i benefici saranno di lungo periodo e l'eventuale decadimento delle strutture realizzate sarà legato alla normale obsolescenza infrastrutturale. Si può quindi parlare di operazioni di sistema (territoriale) e non di interventi tampone.
Degli eventuali elementi di ostacolo al pieno sviluppo progettuale abbiamo gia detto in precedenza, non vengono segnalati invece particolari fattori inaspettati di aiuto all'implementazione delle attività, se non quello di un sostanziale consenso nella popolazione target. Questo aspetto merita di essere sottolineato poiché particolarmente significativo, secondo gli intervistati i cittadini, in forma singola o associata (es. associazioni di categoria), in qualche modo interessati (stakeholder) allo sviluppo dell'operazione si sono dimostrati pienamente soddisfatti dei risultati raggiunti.
Per quanto riguarda la valutazione formale dei risultati conseguiti con gli interventi richiamiamo, esplodendoli, alcuni elementi. In questo senso il quadro si mostra coerentemente negativo. In maniera articolata tutti gli intervistati palesano dubbi, sull'utilità di certe di schede di monitoraggio e sull'utilizzo, considerato forzato, degli indicatori di risultato e di impatto considerati per lo più: «inutili orpelli burocratici». Emerge in sostanza più che una reticenza rispetto ad un processo generale di valutazione degli interventi, considerato omogeneamente indispensabile, un rifiuto delle modalità con cui viene effettuata la valutazione ritenute scarsamente adeguate e spesso ridondanti. A questa disaffezione non corrisponde però un comportamento attivo mirato a modificare la situazione, poiché nessuno degli intervistati indica percorsi e strumenti alternativi di valutazione degli interventi.
Valutazione del Pisl Tridente come progetto integrato
In questa seconda parte si valuta il Pisl da un punto di vista più sistemico considerandolo dunque nella sua natura progettuale originaria come un unico progetto integrato. Ed è proprio questo l'elemento chiave -la linea rossa- che ha guidato la nostra indagine, ovvero, si è cercato di rispondere alle domande:
- Che tipo di integrazione sistemica si è raggiunta?
- Quale è stata l'efficacia degli strumenti concertativi e progettuali attivati per raggiungere tale scopo?
- Qual è la percezione complessiva degli attori coinvolti del percorso-processo PISL nel suo complesso? Quali gli elementi di criticità emergenti?
- Questo sforzo integrativo che effetti ha avuto sulla genesi progettuale e sullo sviluppo delle singole operazioni?
- Si sono raggiunti attraverso questo strumento risultati realmente innovativi?
Processi di sviluppo e risultati del PISL.
Il primo quesito presentato agli intervistati riguarda un aspetto centrale -e spesso sottovalutato- di ogni progetto integrato, ovvero la comunicazione. Emerge in maniera chiara che il canale iniziale di attivazione è stato quello classico della segnalazione diretta ai soggetti pubblici istituzionali, mentre più innovativo è il percorso ricostruito dal soggetto privato che fa riferimento ad iniziative pubbliche di presentazione delle opportunità di finanziamento del PISL.
Si vuole però evidenziare da subito un problema comunicazionale significativo, indicato da tutti gli intervistati, ovvero: viene segnalata una sorta di sovrabbondanza comunicazionale (e concertativa) iniziale che non è poi proseguita nella fase di implementazione del PISL. Emerge dunque la percezione di una sorta di black-out informativo, manifestato dagli intervistati.
II secondo punto che abbiamo cercato di rilevare attraverso le interviste è quanto gli attori protagonisti del processo progettuale fossero consapevoli della natura stessa e degli obiettivi di insieme dello strumento PISL. Possiamo dire, da questo punto di vista, che la situazione si presenta abbastanza polarizzata. Quattro intervistati su sette riescono a descrivere la strategia d'insieme, anche se soltanto due vanno oltre un mero riferimento formale tentando di riconnettere i tre fini progettuali, gli altri due si limitano a richiamare sinteticamente il tema riferito alla propria operazione evidenziando una conoscenza parziale degli obiettivi complessivi del PISL. È interessante sottolineare anche l'atteggiamento di chi risponde negativamente, in linea di massima di disinteresse rispetto alla tematica proposta: non viene abbozzata nemmeno la risposta, semplicemente si dice «no, non so, non mi ricordo».
Il terzo aspetto che preme qui sottolineare è quello di intuire quanto, se e come abbia inciso il fatto di dover costringere un'operazione in un percorso progettuale integrato come quello del PISL, sulle modalità di sviluppo progettuale della stessa.
In questo senso emergono dati piuttosto netti che verranno richiamati anche nella parte dedicata all'integrazione. Il PISL sembra aver influenzato la forma e lo sviluppo delle operazioni solo su un piano meramente formale, tanto che ben sei degli intervistati lo ritengono solo: «un'opportunità di finanziamento come un'altra» e dunque identificano la relativa influenza del PISL esclusivamente nel aver dovuto soddisfare i criteri formali previsti per poter accedere al finanziamento e in tal senso non vengono segnalate problematiche particolari se non ovviamente, da chi si è visto rifiutare il progetto. È, inoltre, interessante notare come solo il soggetto privato rilevi che nel definire il suo percorso progettuale ha cercato di dare rilievo ai possibili aspetti integrativi dell'operazione intrapresa.
Nell'insieme comunque tutti gli intervistati concordano nel ritenere il PISL un buon contenitore formale, per questo ne auspicherebbero una riedizione, non capace però di realizzare un reale scatto in avanti in termini partecipativi ed integrativi.
Il rapporto tra attori ed istituzioni coinvolte nel progetto
Per quanto attiene a questo aspetto non emergono indicazioni particolarmente rilevanti. Il rapporto con la Regione non sembra modificarsi né in termini positivi né negativi. Viene, infatti, confermata una certa pesantezza burocratica d'insieme nei rapporti con la Regione e allo stesso tempo si conferma che è comunque preferibile continuare sulla via del rapporto mediato dalla Provincia (due intervistati ritengono che questo ruolo potrebbe essere rivestito anche dalle Comunità Montane) piuttosto che tornare a quello diretto.
Quale concertazione per quale integrazione?
Il principio concertativo è - o dovrebbe essere - il pilastro che in termini ideali sorregge il PISL, ma come è stata vissuta l'attività di concertazione da parte degli attori coinvolti? E quali risultati sembra aver dato?
Il primo passo da fare è proporre la ricostruzione storica fatta dagli intervistati della fase di concertazione. In sostanza emerge un quadro in cui la fase progettuale iniziale, decisa per lo sviluppo complessivo del PISL, è stata percepita -si badi bene non è stata: ma come l'interazionismo simbolico insegna, un fatto diventa per un attore vero se così viene percepito- come calata dall'alto.
L'elemento peculiare è che nonostante molti degli intervistati non ricordino nei fatti le tappe concertative che hanno portato alla definizione del PISL, e dunque il percorso specifico, evidenziano nel corso dell'intervista, in maniera pressoché omogenea una sostanziale pesantezza processuale complessiva legata proprio all'attività di concertazione. Molti intervistati ritengono inoltre che una concertazione ad ampio spettro (con attori che fanno riferimento a settori anche molto differenziati) possa avere degli elementi di inefficienza, e sarebbero più propensi ad una concertazione più mirata e magari capace di entrare più concretamente più nel merito degli interventi.
Quindi, gli attori coinvolti sottolineano che non si può più prescindere dai processi concertativi, ma che questi devono essere in qualche modo maggiormente focalizzati (in termini di fasi e di attori coinvolti) per non disperdere inutilmente risorse economiche e di partecipazione.
Emerge dunque dalle interviste una sostanziale ambivalenza (da una parte la concertazione è necessaria-indispensabile dall'altra darebbe scarsi risultati pratici). Sembra in sintesi emergere un giudizio in un certo senso un po' critico non tanto sul singolo processo ma sul sistema teorico concettuale che sorregge i molti -troppi per gli intervistati- Piani Integrati, nei quali ad un'enfasi, in linea di principio, sull'importanza della partecipazione concertativa corrisponderebbe nei fatti un risultato pratico
non del tutto corrispondente, con un sostanziale appesantimento
procedurale (i processi sarebbero poco sostenuti in termini di risorse aggiuntive indirizzate all'attivazione proprio dei processi partecipativi).
L'ultimo nodo trasversale di approfondimento è l'elemento centrale attorno al quale dovrebbe essersi costituito e sviluppato l'intero PISL, ovvero l'integrazione.
La concertazione, di cui abbiamo sopradetto, doveva essere nelle intenzioni originarie il cemento istituzionale in grado di consentire la costruzione di un castello programmatico più che fortemente, completamente integrato, al punto che la stessa terminologia utilizzata -e le parole spesso sono pietre- parla di Progetto Integrato di Sviluppo Locale e non di Piano Integrato e i singoli interventi non vengono definiti progetti ma operazioni. È chiaro dunque l'intento logico e metodologico di fare uno scatto in avanti pensando un intero Piano come un singolo progetto articolato in una serie di operazioni tra loro intrecciate, da qui anche il motivo di una valutazione come la presente mirata sull'intero percorso progettuale più che sulle singole operazioni. Detto ciò, possiamo sintetizzare alcune criticità sull'integrazione che potranno essere anche prese in considerazione per il miglioramento dei futuri interventi sul territorio quando questi hanno ampia portata come nel caso della programmazione negoziata.
Il primo indizio di una scarsa integrazione l'abbiamo avuto chiedendo agli attori di citare altre operazioni facenti parte del PISL, abbiamo inizialmente attribuito questa debolezza a problematiche di tipo comunicazionale, alla fine di questo percorso espositivo possiamo però dire che il problema indicato dagli intervistati sembra essere più profondo e strutturale. Infatti, nessuno degli intervistati afferma di conoscere i percorsi ideativi che hanno portato alla definizione della scala delle priorità, quindi nessuno di loro sa come sono stati fissati gli obiettivi.
Viene quindi colta solo in modo parziale la potenzialità integrativa del PISL che nei fatti -e dal punto di vista dei soggetti beneficiari intervistati- viene ad essere assimilata alle altre fonti di finanziamento, senza attribuire un pieno valore aggiunto allo sforzo di concertazione e di integrazione che appunto hanno rappresentato i principi fondanti del PISL.
Concludiamo riportando schematicamente i suggerimenti e le indicazioni proposte dagli intervistati, distinguendo tra quelli che riguardano la gestione delle singole operazioni e quelle che fanno riferimento all'intero percorso progettuale.
Operazioni
Con riferimento alle singole operazioni gli intervistati propongono:
- di rivedere le modalità di monitoraggio e valutazione (per lo più quelle regionali) nel senso sia di rendere l'attività più snella sia di renderla più efficace;
- di non spostare la destinazione dei fondi in corso d'opera in modo da mantenere così una sostanziale coerenza progettuale sia in termini operativi che di tempistica;
- di migliorare -accelerare- le modalità di erogazione dei fondi in modo da evitare ritardi non programmati che possono generare problemi gestionali di vario tipo, specialmente in Enti di piccole dimensioni.
Premesso, che tutti gli attori coinvolti concordano sulla necessità di continuare la via intrapresa -quella dell'integrazione- con questo PISL, emergono notazioni più ricche ed articolate rispetto a quelle elencate per le singole operazioni. Per gli intervistati sarebbe necessario:
Sarebbe meglio investire su singole linee di sviluppo piuttosto che accomunarne varie di natura diversa cercando magari una sintesi in un secondo momento.
Anche all'interno delle singole linee progettuali bisognerebbe individuare chiare idee di sviluppo. In sintesi si chiede che un qualche soggetto istituzionale si faccia portatore di idee e coordinatore nel fissare in maniera dettagliata, chiara ed univoca le priorità e su quelle priorità poi si attivi la discussione concertata.
La concertazione dovrebbe essere attivata tanto prima della fase di definizione della priorità quanto dopo nella stesura de progetto, ma la sintesi contenutistica -non solo quella meramente formale- dovrebbe essere affidata ad un singolo soggetto istituzionale.
Le modalità di concertazione dovrebbero mutare in maniera significativa settorializzandosi. Vengono da più parti proposti piccoli tavoli di lavoro molto coerenti al loro interno.
Andrebbero potenziate le linee di comunicazione e questo potenziamento non dovrebbe limitarsi alla fase progettuale iniziale ma riguardare l'intero percorso del PISL fino alla fase di valutazione.
Infine, ma consequenziale rispetto agli altri punti, si dovrebbe rendere tutto il percorso dalla definizione delle priorità all'individuazione dei criteri di valutazione alla scelta delle operazioni, fino ad arrivare alle modalità di valutazione, più chiaro.