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Politiche locali
Le politiche territoriali
L'evoluzione complessiva degli strumenti e delle politiche di sviluppo del territorio in provincia di Lucca ha origine con la stipulazione del protocollo d'intesa del Patto Territoriale nel Giugno del 1999. Quella esperienza, anche se non rappresenta in assoluto la prima iniziativa di sviluppo locale concertato e partecipato, può essere considerata come l'inizio di una attività di programmazione che ha coinvolto numerosi attori locali e che attraverso varie fasi - e strumenti - è giunta fino al Patto per lo Sviluppo Locale (PASL) "uno strumento di negoziazione progettuale tra le priorità programmatiche contenute nel PRS e quelle espresse dal territorio sulla base della reciproca condivisione" che distende la sua azione nel periodo 2007-2013.
Dal 1999 in poi si sono "incrociati" sul territorio provinciale una serie di interventi e di progetti espressione delle politiche di sviluppo locale europeo, regionale e locale multiformi. Talvolta tra loro dissonanti, non perfettamente coerenti, per via anche del carattere sperimentale di alcune iniziative, cui ha concorso l'assenza di strutture di programmazione stabili, tuttavia sempre nel rispetto dei principi di fondo della concertazione e della dimensione territoriale data dalla Regione delle politiche, coerentemente all'impostazione dell'Unione Europea.
Uno degli elementi unificanti del processo è sicuramente connesso ai valori e agli obiettivi che sottendono ogni intervento e che si esprimono, in primo luogo, nella coerenza del quadro analitico di riferimento. Sono infatti riscontrabili in tutti i documenti della programmazione alcuni tratti comuni.
La visione di un territorio provinciale composto da diverse realtà territoriali. È forte e diffusa la consapevolezza delle differenze interne alla provincia in termini di traiettorie di sviluppo locale e quindi di problemi da aggredire con le politiche.
Nell'ambito delle politiche di sviluppo locale a livello provinciale ci piace accennare, in maniera schematica, ad altri 3 istituti/strumenti di progettazione/programmazione che sono stati introdotti in periodi recenti e che rappresentano esperienze significative di strategie di sviluppo.
Ci riferiamo al Patto Territoriale, al Piano di Sviluppo Locale (PLS) ed al Patto per lo Sviluppo Locale (PASL).
Patto Territoriale
L'esperienza del Patto Territoriale è stata declinata in due filoni cui sono derivati altrettanti documenti: il Patto Territoriale del Settore Manifatturiero e dei Servizi ed il Patto per l'Agricoltura Montana.
ll Patto Territoriale è un accordo tra soggetti pubblici e privati ivi comprese necessariamente le parti sociali per l'individuazione e la realizzazione coordinata di interventi di diversa natura finalizzati alla promozione dello sviluppo locale nelle aree depresse del paese. Il Patto Territoriale, introdotto nel 1998 su iniziativa del CNEL, è uno strumento per lo sviluppo locale che integra interventi di incentivazione all'investimento per compensare gli svantaggi localizzativi del territorio e interventi di contesto per rimuovere strutturalmente tali svantaggi. Il sistema di incentivi finanziari si qualifica per la natura concertativa e contrattuale tramite cui le parti pubbliche e private concordano le loro decisioni.
Il Patto si forma attraverso la stipulazione di un documento elaborato dai soggetti locali (enti pubblici e soggetti privati) che deve contenere oltre all'analisi del contesto locale, gli impegni delle parti, il soggetto responsabile del patto che può essere un ente partecipante o un'agenzia costituita per l'occasione, le azioni da effettuare con le relative procedure e modalità operative, il cronoprogramma degli interventi e il piano finanziario. Una volta elaborato il documento lo si sottopone alla valutazione per il finanziamento. L'esperienza dei patti territoriali, avviata a partire dal 1997, ha portato all'approvazione di 220 patti nazionali e 10 comunitari.
Le finalità che si pone lo strumento si possono riassumere in tre problemi dello sviluppo locale da affrontare con il patto stesso. In primo luogo nella necessità di ricostruire il legame virtuoso tra condizioni ambientali e sviluppo economico data la rilevazione, in sede di analisi, di una crescita economica squilibrata rispetto alla sostenibilità ambientale ed alla riproducibilità delle risorse.
Il perseguimento di questa finalità è demandato alla realizzazione di una serie di azioni come la messa in sicurezza di alcune aree o la valorizzazione economica di risorse naturali e paesaggistiche o anche la valorizzazione delle risorse naturali rinnovabili presenti sul territorio.
In secondo luogo si individua nell'apparato delle infrastrutture un punto debole del sistema, in particolare quelle necessarie alle attività produttive ed alle telecomunicazioni giudicato insufficiente per le esigenze di sviluppo complessivo del territorio.
Infine si sostiene la necessità di intervenire sul sistema delle imprese per consolidare e sviluppare la struttura produttiva, difendendone i caratteri fondamentali (diversificazione e vocazioni legate all'identità locale), sulla base dell'osservazione che la varietà di forme di accumulazione rappresenta un elemento di forza della realtà locale e che, per converso, le piccole imprese locali necessitino di un percorso di riorganizzazione interna al fine di migliorare la propria funzione innovativa e la proiezione internazionale.
Il vero nucleo del Patto Territoriale è però costituito dagli impegni – in parte reciproci – che i diversi partecipanti sottoscrivono tra loro e che forniscono l'immagine migliore del contenuto operativo dello strumento di programmazione.
Il Patto è stato presentato al Ministero del Tesoro per il finanziamento il 30 Novembre 2000 ed è stato finanziato dal CIPE il 21 Dicembre dello stesso anno.
Per quanto attiene al Patto per l'Agricoltura Montana, gli obiettivi strategici individuati per il Patto sono:
- la valorizzazione dell'agricoltura montana;
- la valorizzazione dei prodotti tipici
- la valorizzazione del sistema silvicolo
Accanto a questi obiettivi generali il patto propone anche una serie di azioni mirate a diversificare le fonti di reddito del settore come ad esempio l'agriturismo e l'acquacoltura. Come per il Patto Territoriale del Settore Manifatturiero e dei Servizi, anche in questo si richiama l'importanza della Pubblica Amministrazione e dell'efficienza nei processi di autorizzazione e di certificazione utili per gli insediamenti produttivi.
Il Piano Locale di Sviluppo è un "accordo operativo tra i soggetti firmatari sottoscritto nel 2005, ha carattere pattizio, prevede interventi per una durata di tre anni e contiene la sottoscrizione di una serie di impegni reciproci. Il piano interessa tutto il territorio provinciale. L'iniziativa nasce ad opera dell'Amministrazione Provinciale e della Camera di Commercio con lo spirito di generare una mobilitazione di tutta la società locale attorno ad un obiettivo di sviluppo condiviso, quale unica strada per invertire o arginare un processo di declino "lento ma per questo non meno pericoloso. Oltre all'articolazione tradizionale per Assi e Misure, il PLS contiene anche una stima dei costi, dei tempi di realizzazione e dei canali di finanziamento per i progetti ritenuti prioritari. Il Piano si pone fortemente in una valenza strategica rispetto a tutti gli interventi decisi o elaborati mediante la concertazione proponendo una griglia di obiettivi che va dall'obiettivo generale di sviluppo del territorio agli obiettivi di secondo livello (di Asse) che sono attuativi dell'obiettivo generale e gli obiettivi di terzo livello (di Misura) che sono attuativi degli obiettivi secondari. L'obiettivo generale, ovvero l'obiettivo strategico. Muovendo dalle strategie espresse a livello comunitario riguardo l'occupazione e la sostenibilità dello sviluppo in particolare e in conseguenza di una analisi che mette in luce i fattori critici dello sviluppo provinciale, si delinea un obiettivo generale incentrato sulla rimozione dei vincoli che limitano le capacità di crescita dell'economia locale.
L'organizzazione del piano si sviluppa su cinque Assi prioritari:
- Asse A "Innovazione. L'innovazione, individuata anche come parola chiave della strategia generale, si vuole perseguire in una politica a due fasi: una prima fase di politiche intersettoriali miranti alla creazione delle condizioni di contesto per la valorizzazione delle risorse locali; una seconda fase di politiche settoriali o di comparto, finalizzate a sviluppare le esperienze migliori emerse durante la prima fase. L'esigenza di puntare su una evoluzione del sistema produttivo locale proviene dall'aver identificato nei paesi emergenti un serio e concreto concorrente per le produzioni tradizionalmente presenti sul territorio (calzature, carta, nautica) le quali potrebbero in assenza di intervento subire le stesse conseguenze di altre produzioni che nel corso degli anni settanta e ottanta hanno dovuto subire drastiche ristrutturazione. L'asse innovazione è quello che contiene più misure (sette), a testimonianza dell'importanza attribuitagli in sede di elaborazione della strategia.
- Asse B "Comunicazione. L'obiettivo dell'asse è quello di colmare la lacuna avvertita dal punto di vista infrastrutturale e di comunicazione esterna dell'area (immagine) sulla base del fatto che nelle aree di piccola impresa periferiche, a differenza della aree metropolitane, si è sistematicamente sottovalutata l'importanza delle infrastrutture perla comunicazione interna ed esterna. Il raggiungimento dell'obiettivo prevede interventi per la mobilità delle persone e delle cose, interventi per la connettività dell'area e azioni per la comunicazione dell'immagine esterna del territorio.
- Asse C "Risorse ambientali. L'obiettivo dell'Asse è quello di intervenire su due temi ritenuti cruciali per l'ambiente: la generazione di risorse energetiche e la gestione delle risorse idriche, in un quadro in cui però buona parte delle attività connesse sono programmate in piani di settore. Per quanto riguarda l'energia si prevedono misure conseguenti all'aumento continuo del prezzo dei combustibili fossili (carbone e petrolio), mentre per l'acqua si prevedono misure per arginare il fenomeno del depauperamento della risorsa verificatosi negli ultimi decenni.
- Asse D "Risorse umane. La necessità di stabilire un asse specifico per questa risorsa proviene della constatazione che il capitale umano rappresenti la "principale risorsa di un territorio. L'obiettivo dell'asse è perseguito su quattro linee che rappresentano altrettanti aspetti del problema, come l'assenza di istituti di livello universitario, le frizioni nel mercato del lavoro in special modo la diminuzione della forza lavoro; l'accoglienza e l'integrazione degli immigrati e il miglioramento del sistema di servizi di assistenza alla salute.
- Asse E "Centri Urbani. Il tema delle politiche urbane viene trattato dal Piano solamente con alcune "indicazioni per un dibattito che si auspica venga approfondito a livello locale, soprattutto nei Comuni. La questione urbana è avvertita come attuale e concreta in uno scenario globale dove sempre più funzioni vengono assorbite da livelli superiori e le reti spontanee di relazione, tradizionale punto di forza delle città Toscane, vanno assottigliandosi svuotando i centri urbani della loro ricchezza di funzioni.
La legge regionale n. 49 del 1999 ("norme in materia di programmazione regionale) ha previsto i PASL quali strumenti di programmazione che coordinano priorità programmatiche regionali e locali. Lo strumento ha carattere pattizio ad adesione volontaria ed è stato riconfermato dal Piano Regionale di Sviluppo 2006-2010 come strumento di negoziazione progettuale tra le priorità programmatiche contenute nel PRS stesso e quelle espresse dal territorio sulla base della reciproca condivisione. Dal punto di vista metodologico il PASL riconferma la volontà della Regione di rafforzare il ruolo delle Province nella programmazione, con particolare riguardo al ruolo di raccordo tra il livello regionale ed il livello locale. La fase di attuazione si avvierà dopo la sottoscrizione del Patto tra la Giunta Regionale le amministrazioni provinciali e il Circondario. Nel Febbraio 2005 la RT e la Provincia di Lucca hanno raggiunto l'intesa preliminare stabilendo che il PASL avrebbe confermato il raccordo e la congruenza tra il PLS e il Piano Regionale di Sviluppo (PRS). Secondo quando stabilito in sede di intesa il PASL avrebbe anche specificato su quali iniziative progettuali contenute nel PLS si sarebbe costituita partnership tra i soggetti partecipanti attraverso l'assunzione di precisi impegni (giuridicamente) vincolanti. Il contenuto strategico del Patto, secondo quanto stabilito con il protocollo d'intesa, ricalca molto fedelmente quello del PLS nella ripartizione dei cinque Assi Prioritari (Innovazione, Comunicazione, Risorse ambientali, Risorse umane e Centri urbani) richiamando espressamente alla coerenza con gli obiettivi e le priorità espresse nel PLS. Il PASL viene espressamente creato con lo scopo di costituire riferimento per ogni eventuale ed ulteriore documento di concertazione a livello territoriale previsto dai vari strumenti di programmazione settoriale della regione nella legislatura in corso, compreso i nuovi programmi europei del ciclo 2007-2013, compatibilmente da quanto previsto nei nuovi regolamenti comunitari.
La Provincia è l'Ente incaricato di coordinare il procedimento di formazione del Patto e i soggetti firmatari dovranno riferirsi alla progettualità definita nel Piano Locale di Sviluppo della Provincia di Lucca. Si istituiscono inoltre un comitato politico tra la Giunta Regionale e la Provincia di Lucca incaricato del governo del procedimento di attuazione del Patto e della sua attuazione nonché un comitato operativo con il compito di realizzare il procedimento di formazione del Patto e di sovrintendere alle attività tecniche di attuazione. Dal punto di vista del contenuto progettuale si aggiunge al complesso dei progetti contenuti nel PLS della Provincia una serie di progetti riferibili ai settori che non erano stati volutamente presi in considerazione nel processo di formazione del PLS (il quale attiene espressamente al solo tema dello sviluppo economico) quali la cultura, i beni culturali e parte delle funzioni sociali. I progetti contenuti all'interno del Patto devono essere definiti e contenere la specificazione delle risorse necessarie per la loro realizzazione.